2026征收碳關稅，2035禁售燃油車，歐盟綠色新政力度空前

2021-07-19 09:06

歐盟內部，后續的博弈和落地仍將是漫長過程；對中國，影響最大的是開征碳關稅。

當地時間7月14日，歐盟委員會正式推出了《歐洲綠色新政》（European Green Deal），進一步明確了到2030年溫室氣體排放較1990年減少55%的目標，并計劃在2050年實現碳中和。

2015年的《巴黎協定》，歐盟承諾的目標是2030年比1990年減排40%。2020年9月，歐盟把減排目標提高到55%。2021年6月，歐盟氣候法開始實施，2050年實現碳中和成為法定目標。

《歐洲綠色新政》為歐盟實現這一目標制定了詳細的路線圖，涉及碳市場、能源、能效、交通、建筑、碳邊境調節機制等多個領域。歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮·德萊恩在14日的發布會上表示，歐洲如今是第一個為實現氣候變化目標制定了全面框架的大洲。

歐洲在綠色能源轉型、碳市場、電力市場、綠色交通等多個氣候變化相關議題上探索多年，綠色轉型的共識和相關市場機制都領先全球。在2030年減排55%、2050年實現碳中和的大目標下，歐盟的綠色轉型將速度更快、范圍更廣，也將提高相關行業的經營成本，碳關稅機制則會面臨國際壓力，轉型帶來的競爭公平、社會公平問題也面臨挑戰，方案能否順利落地，依然面臨考驗。

圖1 : 歐盟綠色行政方案框架來源：歐盟委員會

2035年禁售燃油車

在交通領域，綠色新政提出到2050年碳排放要比2021年減少90%。陸上交通貢獻了歐盟20.4%的溫室氣體排放，是減排重點。方案設立了2030年乘用車、廂式貨車排放分別減少55%和50%（此前目標分別為37.5%和31%）的目標，并首次提出2035年新銷售汽車均為零排放汽車的目標，這意味著歐盟從2035年起禁售燃油車。

從2026年開始，公路交通的碳排放將會被碳交易覆蓋，為其污染定價，從而間接刺激對清潔交通技術的投資。

為了支撐新能源汽車的發展，還需要大量投資充電樁等基礎設施。方案提出到2030年，在主要高速路上，每60公里設立一個充電站，每150公里設立一個加氫站。

預計到2030年，歐洲會有350萬個充電站，2050年充電站數量將達1630萬個。在新型燃料方面，歐盟計劃在2030年有2%的交通燃料來自綠色氫能，2.6%來自生物質能。

航空和海運分別貢獻了3.8%和4%的溫室氣體排放，歐盟計劃逐步縮減其排放額度。航空方面，歐盟計劃針對歐洲內部航線每年減少4.2%的排放額度，并從2026年起不再提供免費配額，企業所需的排碳量全部從碳市場購買；海運方面，從2023年起用3年時間逐步將海運碳排放納入歐洲碳市場，重點關注大型船舶的碳排放。

碳市場角色進一步擴大

歐盟綠色新政，碳市場是關鍵角色。過去的16年里，碳市場覆蓋的電力、供熱、高耗能產業的碳排放強度下降了42.8%，對減排貢獻顯著，減少主要來自發電行業。而出于對綠色新政的預期，尤其是歐盟在2020年9月首次提出2030年減排55%的目標后，歐盟碳市場的碳價在過去半年里不斷創新高，當前穩定在50歐元/噸以上。

圖2:歐洲碳價走勢

根據歐盟的方案，未來碳市場的配額將更加收緊。歐盟計劃到2030年碳市場覆蓋領域的碳排放相比2005年碳市場建立時降低61%，這意味著還有18%的差距。為此，歐盟計劃未來碳市場配額減少的速度從每年2.2%提高到4.2%，并設計了彈性調整配額總量的機制。同時歐委會建議保留市場穩定儲備機制下每年24%的過剩配額削減率。

碳市場的范圍也將擴大。歐盟計劃逐步取消航空的免費碳配額，并計劃將海運納入碳市場。針對公路交通和建筑，歐盟計劃設立一個新的獨立的碳排放交易系統，這一系統計劃從2025年開始實施，該系統實施的對象是燃料提供商，而非車主和房主。

路孚特首席電力與碳分析師秦炎對《財經》表示，綠色新政的核心就是深度改革歐盟碳市場。歐盟把碳市場作為氣候政策的基石，提出將覆蓋行業擴大到航運業，公路交通和建筑業，充分利用碳價來引導綠色低碳投資和能效投資，將配額拍賣收入用于創新基金和社會氣候基金等，來保證氣候變化政策下的社會公平。

如此多的改革下，不斷沖高的歐洲碳價會走向何方？秦炎表示，歐盟，大幅提高碳市場覆蓋行業的減排目標，削減配額，這些有力的氣候政策都會繼續支撐歐盟碳價。總體來看，歐盟碳價在近兩三年內都會保持在現有價位，50歐元左右，推動清潔能源發展，進一步推動歐洲電力行業脫碳，并且高位的碳價將使得工業部門更加意識到減排的重要性，激勵工業投資低碳技術，比如CCUS，氫能等。路孚特碳研究預期歐盟碳價在2030年將漲至近100歐元。

受碳市場影響的企業，應對也會更加謹慎。秦炎認為，碳市場覆蓋下的傳統工業行業，面臨著需要通過拍賣購買配額的現實，必然會更加謹慎出售現有的過剩配額。而市場穩定儲備機制將進一步削減過剩配額，每年減少拍賣配額量，進一步收緊碳市場配額供需，提升碳價。

新納入碳市場的航運業，也要逐步開始購買歐盟碳配額，所以盡管擴展至航運業這一措施還會面臨著其他國家的航運業的反對，最終結果并不確定，也不排除一些企業提早布局，購買歐盟碳配額作為套期保值。

碳邊境調節機制2026年實施

歐盟綠色新政對中國影響最大的是碳邊境調節機制（CBAM, Carbon Border Adjustment Mechanism），也就是所謂的“碳關稅”，如果落地，歐盟將成為全球首個實施碳關稅的經濟體。

歐盟認為，在歐盟自身提高氣候目標的背景下，非歐盟國家并沒有同等強度的環境和氣候政策，這會導致所謂的“碳泄漏”，即排放轉移到歐盟外，影響歐洲和全球應對氣候變化的努力。為此，需要對歐盟進口的產品引入新的機制，對進口產品生產過程中產生的污染定價。

換言之，出口到歐盟的產品，需要為生產過程中產生的碳排放來付費，具體體現在在CBAM憑證上，CBAM憑證價格將與歐盟碳市場每周的均價掛鉤。

在第一階段，碳邊境調節機制將會囊括水泥、鋼鐵、鋁業、化肥、電力五大行業，2023年到2025年是試運行階段，這一階段出口企業只需報送排放數據。2026年開始實施，從2026年起，歐盟進口商需要每年5月31日前申報前一年進口到歐盟產品的排放數據，并遞交根據排放數據核算的CBAM憑證。此外，如果進口商能夠根據第三國生產商提交可核查的證據證明已經支付了碳價，則可以扣除相應金額。

由于涉及對出口到歐洲的產品征稅，中國相關企業將有潛在影響。秦炎分析認為，從貿易強度來看，歐盟的碳邊境調節機制必然會對中國的鋼鐵和鋁業出口商造成影響，盡管距離這一機制實施還有五年時間，但企業應盡早準備。

一是盡快設立完善的企業能源消費和碳排放數據檢測和核查體系，和國際標準接軌，爭取與歐盟碳主管機構談判中更有優勢；二是提早布局，降低產品的碳足跡；三是積極參與中國碳市場，力爭將在中國支付的碳價成本作為和歐盟對等的氣候政策。

碳邊境調節機制方案的出臺在歐盟內部也充滿博弈，秦炎表示，提案的后續談判將面臨更大的變數。一方面，歐洲的鋼鐵、鋁業企業不愿意失去現在的免費配額，認為現行碳市場機制已經足夠激勵工業低碳發展，不需要引入新的復雜碳關稅機制，碳市場改革也將推高碳價，影響工業企業成本，鋁業更是以間接排放和貿易伙伴報復為由呼吁將自己剔除出碳關稅覆蓋行業。

秦炎表示，當前出臺的方案引入了三年過渡期，推遲至2026年實施，削減工業企業免費配額推遲至2026年開始，這些措施相比此前的泄密版提案已經寬松了許多，歐委會在工業界壓力下做了退讓；而另一方面，歐盟不少智庫和非政府組織都認為免費碳配額只會給工業界帶來額外利潤，主張盡快削減碳配額。接下來的立法談判中，雙方會更加針鋒相對。

可再生能源占比提高到40%

能源的綠色轉型始終是氣候變化的核心議題，能源領域的溫室氣體排放貢獻了歐洲75%的排放，歐盟的一攬子方案從提高清潔能源占比和提高能效兩方面來著手。

在能源結構方面，2019年，可再生能源在歐洲能源結構占比為19.7%，歐盟計劃到2030年將這一比例提高到40%，相比此前32%的目標大幅提升。歐盟也為交通、取暖和制冷、建筑、工業等不同領域設立了可再生能源占比目標。

圖3:2030年可再生能源占比提高到40%

為了促進新能源投資和發展，歐盟還將改進政策機制，加速新能源項目審批，促進可再生能源電力采購協議（PPA）的措施，為可再生制氫設立目標和認證機制，促進跨境合作來推動可再生能源項目融資等等。

能源結構的轉型側重在能源的生產環節，同時，歐盟也同等關注消費側提高能效對減排的作用。方案提出了到2030年能效提高36%-39%的目標，相比之前32.5%的目標也有所提高。這意味著所有的成員國都要滿足歐洲的能效標準，從2024年到2030年間每年提高能效的速度從當前的0.8%提高到1.5%，幾乎翻倍。

除了這些領域，方案還在環境、土壤、農業、社會氣候基金、稅收、減排分擔決議（ESR）等多個相關領域制定了詳細的方案。歐盟發布的新聞稿中表示，這些方案都是彼此聯系、互相補充的，我們需要這個平衡的一攬子計劃和它產生的價值，來確保歐洲公平、綠色、有競爭力的完成轉型，并在不同部門和成員國之間均攤責任，在適當的時候提供額外支持。

爭議和挑戰

歐洲各方對此方案仍然充滿分歧，尤其是有關碳市場擴大范圍、碳邊境調節機制如何實施上分歧嚴重。

歐盟議會、歐洲各國政府官員及環保組織對方案普遍持歡迎態度，亦有環保組織認為轉型仍然不夠快。而許多企業界的代表擔憂激進的轉型方案會削弱歐洲企業的競爭力。德國工業協會主席（BDI）Siegfried Russwurm表示，歐盟提出了大膽、具體的路線圖，但對如何確保歐洲工業和創新的安全競爭方面有所欠缺；只有在去碳化過程中產業仍然保持全球競爭力，氣候計劃才會成功并找到追隨者。

德國化工協會（VCI）理事長Wolfgang Gro?e Entrup提醒說，需要保護公司公平的競爭環境，否則與其說打造一個氣候中性的歐洲工業，反而有可能成為一個沒有工業的氣候中性的歐洲。關于碳邊境調節機制，他也態度鮮明地表示，我們國際貿易伙伴的信號很明顯：歐盟的碳關稅試驗很危險，注定失敗。

德國汽車工業協會主席Hildegard Müller則對2035年禁售燃油車持不同意見，他認為這限制了創新和技術開放，限制了消費者的選擇，對許多供應商影響巨大，也會影響就業，缺乏對經濟和社會影響的全面考量。另一方面，他也對方案提出的擴大充電設施的法律支持持歡迎態度，還認為加氫站的建設目標和可再生燃料的目標還有提升空間。

碳關稅是另一個爭議重點，除了前述歐盟內部的爭議，它效果究竟如何、如何實施、是否與現有國際貿易規則沖突都面臨爭議。

盡管歐盟在方案中宣稱碳邊境調節機制與世貿組織規則兼容，但這一點并未在國際上取得共識。總部位于倫敦的國際知名律所富而德律師事務所合作人Georg Roderburg認為，CBAM是否符合世貿組織法律，特別是關稅及貿易總協定下的不歧視規則尚存爭議。首先，有跡象表明歐盟的鋼、鐵、鋁和化肥生產商將比非歐盟的生產商更具優勢。例如，歐盟的二氧化碳排放者目前可以購買配額，有效期至2030年。因此，它們可以通過交出在CBAM實施前獲得的配額以補償未來的排放。結果是歐盟的排放者可以節約成本，而生產CBAM產品的非歐盟公司則無法做到這一點。其次，有關在第三國支付碳價格的補償規則可能違反世貿組織的最惠國原則。

歐盟的轉型雄心能多快形成共識、落地成為決策，也是擔憂之一。西門子能源CEO在方案出臺前發表的評論中表示，設立正確的目標固然重要，但更重要的是加快項目落地，尤其是加快審批程序。例如，在德國，建造一條輸電線路需要12年之久，如此漫長的周期對任何能源轉型而言都是致命的。

此外，轉型對于低收入人群帶來的社會公平影響也是爭議的焦點之一。歐洲議會環境委員會主席Pascal Canfin在綠色新政發布后的聲明中表示，提出將交通、建筑的排放納入碳市場、設置碳價，但對于住在離市區二三十公里的地方，缺乏公共交通，人們沒有其他選擇，（碳價）只會白白增加成本，并不會帶來減排。

德國環境部長斯維尼亞·舒爾策（Svenja Schulze）對方案提出了三點評論，其中第二點強調公平和團結，她表示低收入人群和地區尤其需要幫助來實現氣候中性，氣候保護只有以社會方式進行才會成功。

下一步，方案的相關立法計劃首先要獲得歐盟議會通過，還要經過歐盟理事會的討論和批準，在多方利益博弈下，可以遇見，后續的談判、博弈和落地仍將是一個漫長過程。

文章摘自國際能源網

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